Verso una sostanziale revisione del Trattato di Shengen, su iniziativa congiunta della Francia e dell’Italia.

E’ imminente la presentazione della bozza di modifica del Trattato in questione alla Commissione europea, che vedrà un’anticipazione di tale accordo nel vertice bilaterale franco-italiano dei prossimi giorni a Roma e che verterà su svariati temi: dalle scalate francesi sui colossi alimentari italiani alla questione immigrazione, ormai esplosa alle frontiere di Ventimiglia in tutta la sua drammaticità.

La proposta francese, caldeggiata e sostenuta anche dalla Germania prevede accanto ai casi esistenti di sospensione del Trattato per ragioni di “necessità”, anche ipotesi ulteriori, qualora uno Stato membro si dimostri incapace di controllare le sue frontiere, legittimando in tal modo gli Stati confinanti a sospendere l’operatività dell’accordo fino a che non venga ripristinata la normalità. Orbene, è utile ricordare che Schengen nacque come una cooperazione rafforzata all’interno dell’Unione europea, il 14 giugno 1985 fra il Belgio, la Francia, la Germania, il Lussemburgo e i Paesi Bassi: il fine era quello di eliminare progressivamente i controlli alle frontiere comuni, implementando così un regime di libera circolazione per i cittadini degli Stati firmatari, degli altri Stati membri della Comunità o di paesi terzi. Per cui gli obiettivi da conseguire erano:

  • Abolizione dei controlli sistematici delle persone alle frontiere interne dello spazio Schengen;
  • Rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne dello spazio Schengen;
  • Collaborazione delle forze di polizia e possibilità per esse di intervenire in alcuni casi anche oltre i propri confini (per esempio durante gli inseguimenti di malavitosi);
  • Coordinamento degli stati nella lotta alla criminalità organizzata di rilevanza internazionale (per esempio mafia, traffico d’armi, droga, immigrazione clandestina);
  • Integrazione delle banche dati delle forze di polizia (il Sistema di informazione Schengen, detto anche SIS).

    Tuttavia, sono previste clausole di sospensione, per un limitato periodo di tempo e per specifici motivi: solitamente si ricorre a tale strumento quando uno stato vuole rafforzare le misure di sicurezza nel caso esso ospiti importanti eventi. L’italia infatti, ha sospeso tale Trattato in due occasioni, durante il G8 di Genova e in quello più recente dell’Aquila. Accanto alle nuovi ipotesi di sospensione si dovrebbero anche prevedere misure idonee ad incrementare l’assistenza ai paesi di prima accoglienza anche mediante il rafforzamento dell’Agenzia Frontex. Ma nonostante questi lodevoli intenti, il caos dei permessi temporanei italiani e la stretta applicazione da parte della Francia delle normative in materia, hanno segnato l’insuccesso dello spirito innovatore di Shengen. La libera circolazione è stata nei fatti una conquista, che rischia di porre, dopo le mordenti critiche alla moneta unica, seriamente in pericolo un’altro dei pilastri fondanti dell’UE. Le minacce dei vari populismi al momento paiono avere la meglio.

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Il problema della gestione e del contenimento dei flussi migratori, da sempre ha rappresentato una questione di vitale importanza per il mediterraneo, in quanto coinvolge da un lato l’esigenza di contrastare l’immigrazione clandestina e la tratta  di essere umani, dall’altro tocca la compatibilità  tra le politiche di regolamentazione dei singoli paesi confinanti e della UE con gli inderogabili obblighi giuridici nonchè morali  in materia di diritti umani. Come sempre accade, la storia va più veloce della Comunità internazionale, spesso smarrita ed impreparata di fronte alle sfide che si propongono sempre più complesse e insidiose, quale appunto la governance dell’immigrazione, sia essa clandestina o regolare. L’italia, da sempre finestra ed osservatorio privilegiato delle questioni mediterranee, negli ultimi anni ma sopratutto in questi  intesi mesi si trova spesso schiacciata e sola, tra due aspetti della stessa questione non scindibili, il rispetto del principio del non refoulement, ovvero il divieto di respingimento dei migranti verso paesi dove possono subire trattamenti inumani e degradanti, e  il contenimento e/o la sistemazione dell’enorme e crescente numero di persone provenienti dalle frontiere dei paesi del nord Africa.

Il contesto che ci troviamo ad affrontare, per un corretto inquadramento delle problematiche sottese e per la ricerca delle possibili strade percorribili, ci impone tuttavia di approfondire preliminarmente il concetto del refoulement e delle sue fonti: tale principio costituisce il caposaldo e il perno della protezione internazionale dei rifugiati, e si trova cristallizzato nell’art. 33 della Convenzione  di Ginevra del 1951, vincolante anche per gli Stati parte del Protocollo del 1967, e nello specifico sancisce che:“Nessuno Stato contraente potrà espellere o respingere (“refouler”) – in nessun modo – un rifugiato verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a causa della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza ad una determinata categoria sociale o delle sue opinioni politiche”.

Dal tenore letterale della disposizione si evince pertanto in maniera netta che,  tale protezione è accordata ad ogni persona che è considerata rifugiato ex Convenzione del 1951, ovvero a chiunque soddisfi i criteri “di inclusione” elaborati nella definizione di rifugiato dell’art. 1.A della Convenzione  e che non rientri nell’ambito di una delle disposizioni di esclusione.
L’obbligo di non-refoulement trova adeguata copertura altresì in trattati regionali, quale la Convenzione dell’Organizzazione dell’Unità Africana -OUA -che ha delineato la situazione dei rifugiati in Africa del 1969 (…L’art. II: “Nessuno può essere sottoposto da parte di uno Stato membro a misure quali il rifiuto di ammissione alla frontiera, il respingimento o l’espulsione che lo obbligherebbero a ritornare o a restare in un territorio dove la sua vita, integrità fisica o libertà sarebbero minacciate per i motivi enumerati nell’art. I, paragrafi 1 e 2 che riguarda la persecuzione per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale od opinioni politiche o che sia obbligato ad abbandonare la propria residenza abituale per cercare rifugio da aggressione esterna, occupazione, dominio straniero o gravi turbamenti dell’ordine pubblico”…) e nella Convenzione americana sui diritti umani del 1969. 

Il concetto si trova riaffermato anche nella Dichiarazione di Cartagena sui rifugiati del 1984, nonchè nel Patto sui diritti civili e politici del 1966 interpretato dal Comitato Diritti Umani( nel cui elenco è annoverato…  l’obbligo a non estradare, deportare, espellere o rimuovere in altro modo una persona dal loro territorio, verso luoghi in cui vi sia un rischio reale di danno irreparabile, quali quelli contemplati dagli artt. 6 “diritto alla vita” e 7 “diritto di essere libero da tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti” del Patto stesso, siano essi il paese verso il quale il trasferimento sarà effettuato o qualsiasi altro paese in cui la persona possa essere successivamente trasferita..) e nella Dichiarazione sull’asilo territoriale adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 14 dicembre 1967 tuttavia non vincolante.
Merita particolare attenzione l’art. 38 dello Statuto della Corte Internazionale di Giustizia che menziona “la consuetudine internazionale, in quanto prova di una pratica generale accettata come diritto”, come una delle fonti di diritto che si applica al momento di decidere su dispute, in conformità con il diritto internazionale: L’UNHCR ritiene che il divieto di refoulement, sancito nell’art. 33 della Convenzione del 1951 e completato dagli obblighi di non-refoulement del diritto internazionale dei diritti umani, soddisfi i criteri necessari per assumere il rango di norma di diritto internazionale consuetudinario.
Dopo la rapida panoramica internazionale, bisogna analizzare l’Ordinamento comunitarioin primis, la Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, che nell’art. 19 va a colmare una grave lacuna della CEDU, in quanto nella prima versione del 1950 si era omesso di apprestare una forma di tutela per gli stranieri contro misure abusive di allontanamento, riprendendo i protocolli 6 e 7 dela stessa CEDU e sancendo il divieto di espulsioni collettive nonchè l’estradizione ove vi sia il rischio di tortura e trattamenti inumani.
A livello settoriale, sono state elaborate le direttive comunitarie “accoglienza”(direttiva 2003/9),“qualifiche” (2004/83) e “procedure”(2005/85) con le rispettive norme nazionali di recepimento (d.lgs. 140/2005, d.lgs. 251/2007, d.lgs.2005/85), nell’ottica di adeguare la normativa europea in materia di rifugiati alla Convenzione di Ginevra del 1951.
Nel nostro Ordinamento, la tutela dei diritti fondamentali in tale materia a livello costituzionale è garantita dall’art. 2 Cost. e nello specifico dal diritto d’asilo sancito nell’art. 10, 3° co. Cost. Si aggiunga per completezza espositiva il  t.u. sulla condizione dello straniero (d.lgs. 25.7.1998, n. 286) che prevede all’art. 2, 1°co. il riconoscimento dei diritti fondamentali allo straniero “comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato”; all’art. 10, 4° co. il divieto di respingimento in caso di asilo politico, riconoscimento dello status di rifugiato, adozione di misure di protezione temporanea per motivi temporanei; all’art. 19 il divieto di espulsione e respingimento verso uno Stato in cui possa essere oggetto di persecuzione per vari motivi ovvero corra il rischio di essere respinto verso un altro Stato in cui non sia protetto dalla persecuzione.
Da questa analisi emerge pertanto che tale divieto assuma il rango di jus cogens, in quanto sancisce il rispetto dei diritti umani fondamentali – espressione di valori della comunità internazionale – e quindi la loro tutela rappresenta un interesse della comunità internazionale nel suo insieme e non l’interesse del singolo Stato.
Dal punto di vista pratico, tale qualificazione ha importantissimi risvolti sopratutto sugli accordi di riammissione, che sono stati uno degli strumenti adottati dall’Unione per contrastare l’immigrazione irregolare nonchè per garantire l’effettività delle espulsioni e dei respingimenti.
Le preoccupazioni per il controllo e il contenimento dell’immigrazione sono un fattore costante nei programmi della Commissione Europea (“Tampere”, “L’Aja”,“Stoccolma”) per garantire lo spazio di libertà, sicurezza, giustizia: da “attenzione” tale tematica è diventata una “preoccupazione” negli ultimi anni per quegli Stati maggiormente esposti a tali flussi. A tal fine  Italia, Malta, Grecia e Spagna hanno costituito nel 2008 il “Gruppo dei Quattro” con la finalità sollecitare un intervento comune a livello europeo e una maggiore solidarietà tra i Paesi membri dell’Ue.
Tale intento tuttavia pare ormai lettera morta e si scontra con i recenti fatti: posto che il principio del non refoulement per la sua valenza di jus cogens non conosce nè tollera limitazioni in base alla provenienza geografica, diventa difficile per i governi dal punto di vista giuridico, in assenza di una univoca base e cornice comunitaria stabilire in situazioni come quella in fieri, chi possa ritenersi “rifugiato”, e pertanto beneficiare delle garanzie predisposte, e chi sia da annoverare “clandestino”, con conseguente decreto di espulsione e pronto reimpatrio, posto che in molti paesi del nord Africa dopo la caduta dei vari regimi manca un interlocutore che garantisca l’effettività della misura nonchè l’assicurazione del rispetto dei diritti umani.
Secondariamente, il codice Shengen, relativo al regime di attraversamento delle frontiere,  prevede che uno Stato possa legittimamente rinviare al paese di primo approdo i clandestini, come sta avvenendo con la Francia che surrettiziamente e cinicamente invoca tale norma, respingendo de facto e de jure quei migranti che fuggono dai centri di identificazione ed accoglienza.
A prescindere dai limiti di carattere giuridico, quello che più desta preoccupazione e profondo rammarico e la totale mancanza  di solidarietà non solo di Parigi, per un problema che attanaglia quotidianamente le nazioni rivierasche in spregio aperto ai basilari principi fondativi della UE.
Invero, esiste una norma europea, nell’occasione volutamente dimenticata o posta in secondo piano, che ha stabilito quando ci sono afflussi improvvisi di sfollati verso uno o più Paesi, spetta all’Ue adottare un piano straordinario che includa la distribuzione tra i Paesi membri degli sfollati per un periodo temporaneo necessario per attuare poi il rimpatrio di coloro che non sono rifugiati: tale  lungimirante ed utile legge infatti potrebbe rappresentare sia in questa occasione che in altre future la clausola di uscita di un intricato quadro politico-giuridico.
In conclusione, sarebbe auspicabile ma sopratutto logico ed urgente abbandonare una politica dell’immigrazione, nello specifico di rimpatrio e di asilo dello “scarica barile” tra stati e quindi di sola matrice intergovernativa ( es. Il Trattato tra Italia e Libia di “amicizia, partenariato e cooperazione”…” il gruppo dei quattro del 2008″) ma comunitaria, come il Trattato di Amsterdam aveva indicato, e che lo spirito di solidarietà a cardine UE dovrebbe informare e guidare  saggiamente.



A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il 1.12.2009 si è determinato un mutamento nella struttura della protezione dei diritti fondamentali nell’Unione Europea. In tale contesto, per completezza espositiva, non bisogna tralasciare il peso ed il ruolo svolto dalla Carta dei diritti fondamentali solennemente proclamata a Nizza durante il Consiglio europeo il 7.12.2000, oggetto di critiche a volte ingiuste per la scarso coraggio imputato al gruppo estensore nonchè per la sua presunta ridotta  forza innovatrice.

Tale testo, frutto di una procedura  originale all’interno dell’Unione europea, ha in sintesi il pregio di codificare per la prima volta nella Storia della UE i diritti civili, politici, economici e sociali di tutti i cittadini europei nonchè di tutte le persone che risiedono sul territorio dell’Unione. Tuttavia, a questo primo passo è seguito un restyling, un adattamento il 13.12.2007, per una migliore integrazione ed implementazione con il Trattano di Lisbona. E’ evidente icto oculi anche ai più critici detrattori, il ruolo propulsivo assunto da tale documento che funge da base costituzionale.

Le preoccupazioni su un possibile sistema concorrenziale alla CEDU, sono tuttavia irrilevanti e infondate posto che il Trattato di Lisbona non solo recepisce la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea conferendole lo stesso valore giuridico dei trattati ( art. 6 Trattato dell’UE  modificato all’art. 1 punto 8, del Trattato di Lisbona:” L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea…che ha lo stesso valore giuridico dei trattati…”), ma altresì  prevede l’adesione della UE alla CEDU, ( 2.: “L’Unione aderisce alla Convenzione europea  per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali…. Tali diritti fanno parte del diritto dell’Unione europea in quanto principi generali”).

Nonostante i testi nitidamente redatti non ponessero dubbi circa il pericolo di una concorrenzialità trai i due sistemi di protezione, quello della Cedu e quello di protezione dei diritti fondamentali previsto all’interno della UE, (art. 6 del Trattato dell’Unione Europea post Trattato di Lisbona, 2.:…tale adesione non modifica le competenze dell’Unione Europea definite nei trattati..), si è tuttavia messa in luce la necessità di una compenetrazione ed integrazione tra i due sistemi mediante l’adesione della UE alla CEDU.  A scanso di possibili equivoci è da sottolineare la circostanza che la Carta di Nizza non prevede nessun meccanismo di controllo del rispetto dei diritti fondamentali in capo agli stati, come ribadito all’art. 51 co. 1 della Carta stessa( ” ..le disposizioni della stessa Carta si applicano alle Istituzioni e agli Organi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli stati membri, ma solo nella loro attività di attuazione del diritto dell’Unione”..).

Invece, un progetto di tale meccanismo di controllo è rinvenibile nell’art. 7 del Trattato sull’Unione Europea dopo Amsterdam, nel quale si prevede che il Consiglio può comminare sanzione a quegli Stati che abbiano violato diritti fondamentali (….Su proposta motivata di un terzo degli Stati del Parlamento europeo o della Commissione europea …deliberando a maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri, previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste una evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’art. 2…..Il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei Trattai…).

Tuttavia la Carta non è priva di limiti: infatti non sarà sfuggito ai più attenti operatori che in essa non sono contemplate tutte le disposizioni dei protocolli addizionali alla CEDU, più specificamente non menziona i diritti garantiti dal protocollo 7 non ratificato da tutti gli Stati comunitari. A questo problema tuttavia corre in soccorso l’art. 52 co 3 della Carta che statuisce che laddove essa contenga diritti corrispondenti a quelli previsti dalla CEDU, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli assicurati dalla CEDU, e altresì si prevede che tale norma non precluda la possibilità al diritto UE di concedere una tutela più ampia. Così, nonostante le possibili lacune del Trattato di Nizza le istituzioni UE possono applicare il diritto di Strasburgo ovviando prontamente alle mancanze.

Ma un aspetto positivo oltre che innovativo è presente nella Carta di Nizza, posto che in essa vi è un esplicito richiamo alla Giurisprudenza  della CEDU, di modo che diritti non esplicitamente previsti in essa ma emersi tramite la sua giurisprudenza trovino protezione. Ma vi è un problema di carattere squisitamente tecnico, poichè l’ UE non ha ancora aderito alla Convenzione europea del 1950, ragion per cui al fine di ovviare a tale discrepanza il Parlamento europeo ha adottato una Risoluzione il 9.5.2010.  In questa ha rimarcato le speciali caratteristiche dell’UE, in armonia con quanto dettato dal Protocollo No 8 del Trattato di Lisbona, e riaffermato la sua posizione favorevole all’integrazione dei due sistemi di protezione dei diritti umani, di modo il sistema di protezione interno garantito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia si completi ed arricchisca dell’azione esterna di un organo di carattere internazionale, la CEDU.

Presa finalmente tale importante e storica decisione, il Consiglio d’europa con la tecnica del “demandeur” ha dato mandato al Comitato dei diritti umani (CDDH) quale foro negoziale per individuare lo strumento giuridico più idoneo per completare il processo di adesione della UE alla CEDU.  Nell’attesa che il percorso si completi e tralasciando in questa sede le problematiche sottese ci auguriamo tutti che la montagna non partorisca un topolino.




Quale è il ruolo e il contributo che le religioni possono offrire in relazione al fenomeno migratorio? Questa domanda è riecheggiata prepotentemente nel “Second international Forum on migration and peace”, nel quale si è focalizzato l’attenzione oltre che sulle dimensioni del fenomeno migratorio anche sulla possibilità che le religioni veicolino la coesistenza di varie identità in un mondo sempre più multietnico nel quale le migrazioni non rappresentano più sporadici fenomeni effetti di sole guerre e calamità naturali, ma sono purtroppo il prodotto di una governace economica e politica che ha fatto aumentare la forbice tra il nord del pianeta sempre più opulento, e un sud ricco  di potenzialità ma ridotto ad una vita fatta di stenti e privazioni.

Si stima da autorevoli fonti, quali la proiezione per gli anni 2010-2050 del United Nations-economics and social affairs  departiment , world population prospects, che oggi circa il 3% della popolazione mondiale, quindi circa 200 milioni di persone, lascino le proprie terre di origine verso le aree del mondo più ricche alla ricerca di un tenore di vita dignitoso, oltre che come ci testimoniano gli eventi recenti del nord Africa, per conseguire l’eserizio dei basilari diritti fondamentali negati o compressi negli stati di provenienza.

Orbene, da questo affresco emerge che le migrazioni, per quanto massicce in termini numerici, siano sulla base dei presupposti citati ancora un fenomeno ancora circoscritto ed in fieri, posto che oltre alla molla strettamente materiale, il tenore di vita dignitoso, con il passare del tempo un ulteriore fattore di spinta, quale l’instabilità politico- sociale effetto di un mancato sviluppo democratico a causa delle varie aristocrazie assetate di denaro e potere al comando nei paesi africani, determinerà  in futuro un considerevole aumento dei flussi umani.

E’ evidente quindi che la società come oggi delineata, sopratutto quella occidentale, sarà chiamata a uno stress test: dovrà pertanto dimostrare la capacità di fare squadra delle sue varie componeti: in primis, gli Stati e le organizzazioni internazionali dovranno con equlibrio e tempestività trovare nuovi parametri di ordine socio-culturale nonchè interventi settoriali di carattere legislativo da cui discendano principi guida nella governance e altresì del momento strettamente decisionale, decision making, con il fine di garantire una coesistenza pacifica ed effettiva.

In questa trama, un ruolo saranno chiamate a svolgerlo  oltre alle organizzazioni del terzo settore anche le religioni: infatti, sarà necessario che si spoglino dei propri particolarismi e dalle antiche paure di confronto con gli altri credi, affinchè esercitino un ruolo inclusivo di primo piano. Un aspetto delicato sul quale operare sarà quello di coniugare due fondamentali esigenze: da un lato,  garantire i valori e i costumi di chi arriva in una nazione, dall’altro quello di preservare il background culturale del paese ospitante, il tutto in un’ottica di cooperazione e inclusione. Dovranno quindi esercitare dapprima un ruolo di mediatore di tali  complementari esigenze, e secondariamente, predisporre il corpo sociale, troppo spesso male informato e intimorito da un crescente stato di ansia alimentato dai media, ad una accettazione della presenza dei migranti non meramente recettiva ma attiva. Se questi due campi di intervento saranno soddisfatti adeguatamente, lo Stato potrà  passare poi facilmente ad individuare le specifiche questioni di caratttere materiale quali, il tema del lavoro, l’accesso ai servizi, la legalità, così da gestire in maniera ordinata il fenomo ed esaltarne le potenzialità.

Ciò non sta a significare che le religioni travalichino i confini che le sono propri esondando nel campo della politica, bensì che svolgano un ruolo di sussidiarità nella individuazione delle problematiche e nella proposizione di soluzioni. Come ha sottolineato nitidamente l’Arcivescovo Segretario del Pontificio Consiglio della Pastorale per i migranti e gli itineranti, Mons. Agostino Marchetto,  nel II forum internazionale su migrazione e pace, la cura pastorale deve essere inserita nel più ampio campo dell’accoglienza, oltre al fondamentale dovere di elevare la voce perchè mai sia dimenticata la giustizia intesa come rispetto dei diritti della persona e non solo mera e fredda applicazione di testi legislativi, in modo da porre solide basi per un futura e pacifica convivenza. La strada pertanto sembra tracciata, ora sta agli attori della nostra complessa società  scendere in campo e fare gioco di squadra.

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