Riusciranno i comitati promotori dei referendum ad incanalare il grande flusso di malcontento che ha trainato i quesiti referendari, al raggiungimento del tanto agognato e sperato quorum?

Ma sopratutto, vista la delicatezza e la complessità delle materie e degli aspetti di dettaglio sui cui si va ad incidere, saranno capaci i votanti di comprendere appieno il significato e la portata delle loro scelte? In materia di risorse idriche, si gioca una partita fondamentale per la qualità di vita non solo di questa generazione, ma sopratutto di quelle future. In questi giorni poi, si registra anche una lodevole ma intempestiva e indefinita proposta, che rischia di alimentare ancora di più i dubbi su quale sia la reale strategia in materia di beni fondamentali perseguita Governo: invero, al ridosso del referendum, da una politica improntata al laissez faire, con piena fiducia nelle capacità autoregolative del mercato, si è virato ad una di carattere “regolativo”, tuttavia in chiave “antireferendaria”, paventando l’istituzione di una Agenzia in materia idrica, in luogo di una preferibile Autorità.

Anche per l’acqua tuttavia, potrebbero esserci in caso non si raggiungesse il quorum, o anche viste le difficoltà di rescindere gli onerosi e lunghi contratti stipulati in molte ATO- ambiti territoriali ottimali, possibilità di ovviare agli inconvenienti emersi nella gestione privata, adottando un modello gestionale che fosse affiancato, sulla falsariga di come avviene per il gas, da un ente di regolazione.

Come il gas, l’acqua è oltre che un bene, un “servizio” che necessità di essere erogato con precisi vincoli  di prezzo e standards quali la sicurezza, la continuità, l’adeguatezza della fornitura, a cui dovrebbero affiancarsi sanzioni a beneficio esclusivo dei consumatori qualora le regole venissero violate dal gestore sia esso un privato quotato in borsa, concessionario di una fornitura di servizi, sia si tratti di una S.p.a mista pubblico-privato, sia si tratti di una gestione in house pubblica.

Tuttavia, a questa convinzione condivisibile di garantire tariffe e standards qualitativi e ben definiti, si è fornita una risposta molto confusa: l’Agenzia è un’organo di derivazione amministrativa che lamenta forti deficit di indipendenza, autonomia, e una carenza di poteri di intervento, vista la stretta dipendenza dagli indirizzi del governo, che ne depotenzia fortemente le capacità di regolazione.

Sarebbe stato infatti più saggio ed utile creare in primis un sistema tariffario mirato e definito, che stabilisse i parametri di determinazione della tariffa e le modalità di promozione di investimenti convenienti per i consumatori ed efficienti per il servizio. Secondariamente, istituire un’Autorità vera, sul modello delle Autorità amministrative indipendenti, avulsa da conflitti di interessi che snaturassero la fiducia degli investitori e degli stessi utenti.

In questo modo, si sarebbe incentivato il privato, qualora tale meccanismo fosse già stato implementato a gestioni improntate all’universalità ed economicità del servizio idrico, senza la ricerca affannosa e al limite della legalità del profitto: in tale ottica infatti, in un sistema di regole omogeneo per tutte le Ato, solo se la gestione risulta efficiente i benefici vanno ripartiti in parti uguali; al privato il 50 % nella forma del profitto, che tuttavia dopo un lasso di tempo di 8-10 anni  va redistribuito al privato. E il rimanente 50 % al privato tramite riduzioni di tariffe o blocchi di aumenti delle stesse.

Non è un caso che un quesito del referendum mira ad eliminare la remunerazione del capitale investito, per evitare la triste prassi di inserire nella tariffa spese non preventivate nei preliminari di gara o non realmente sostenute o utili per il sistema, che hanno sensibilmente inclinato la fiducia nelle “privatizzazioni”.

Servirebbe quindi, la remunerazione non tanto del capitale investito, ma quello del RAB – Regulated Asset Base, cioè di quella parte di capitale che l’Autorità certificasse come investito in maniera efficiente ed utile: così si riterrebbe “utile” solo quel costo “efficiente” per il settore e non quello ” storico” dichiarato semplicemente dal gestore. In sintesi, solo se gli investimenti fossero fatti a beneficio dell’utente e fossero controllabili in termini di economicità ed universalità, meriterebbero di essere remunerati. Si coniugherebbe con tale meccanismo, in un sistema fortemente frammentato ed aperto agli assalti degli “spiriti animali” del capitalismo, efficienza e trasparenza del settore con il giusto ed equo profitto del gestore.

Nella speranza che prevalga nel corso degli anni un modello pubblico di gestione del servizio idrico, e nell’attesa degli esiti referendari, non ci resta altro che attendere …

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A pochi mesi dal discusso referendum ribattezzato “sull’acqua pubblica”, si registra un crescente numero di adesioni attorno ai comitati che da mesi hanno faticosamente portato alla ribalta un problema pressante e di notevole incidenza sulla qualità presente e futura di milioni di cittadini.

Il dibattito sulla “privatizzazione” della gestione  dell’acqua, successivo all’approvazione del Decreto Ronchi e alla decisione di sottoporlo a referendum ex art. 75 della Costituzione, ormai da mesi registra sempre di più una aumento di consensi e di contributi, ma anche una grossa incognita: è un triste dato di fatto che gli ultimi referendum non hanno raggiunto il quorum del 50% dei partecipanti, dimostrando la spossatezza dell’elettorato per uno strumento di democrazia diretta che dovrebbe essere usato soltanto come extrema ratio; tuttavia nel caso di specie, poichè la posta in gioco è altissima e con delicate implicazioni e ricadute oggettive, tale via appare necessitata.

Infatti, già si sono colti i primi segnali della via prescelta con il Decreto Ronchi, che di fatto obbliga ogni ente, (pubblico o privato che sia) che attualmente sta gestendo l’acqua, a trasferire il controllo a società private entro fine 2011, con i connessi problemi di determinazione delle tariffe, che sono lievitate anche in corso di gestione operativa, a causa di non trasparenti aumenti retroattivi.

Orbene, a questo punto appare necessario ed utile ripercorrere la trama legislativa ed estrapolare i principi che regolano le modalità di determinazione della tariffa del servizio idrico integrato.

Le fonti che regolano la materia sono di due tipi: generale e settoriale. Dal punto di vista settoriale, l’art. 9 co 2° della Legge 5.1.1994, n° 36 -la Legge Galli, che ha fatto da apripista ad una gestione improntata alla razionalità, e l’art. 150 del dlgs. n° 152/2006 del Codice dell’Ambiente, hanno dettato le linee guida degli aspetti organizzativi e gestionali del settore idrico, segnando il definitivo passaggio da una gestione “parcellizata” ad unitaria del servizio, con l’istituzione delle ATO, le autorità di bacino a cui sono affidati compiti di governance del settore.

Quindi, le basi su quale poggiava questa riforma erano:

1) la necessità di superare la estesa frammentazione del settore (si stimavano oltre 8.000 enti imprese che a vario titolo vi operavano) e di scegliere un’aggregazione funzionale, accorpando nella stessa gestione i servizi di acquedotto, fognaturae depurazione, al fine anche di sfruttare le economie di scopo;

2) aggregazione territoriale, assegnando all’unico gestore un territorio di riferimento sufficientemente ampio da sfruttare le economie di scala;

3) gestione industriale del servizio, isolato dai restanti servizi pubblici locali e soggetto adestesa e trasparente pianificazione nonché a vincolo di bilancio e quindi a tariffe capaci dicoprire non solo i costi e quelli correnti ma anche quelli relativi agli investimenti (per la parte non sostenuta da erogazioni pubbliche in conto capitale);

4) controllo pubblico locale della gestione e delle tariffe, sotto la supervisione generale di un Comitato di vigilanza nazionale che è espressione del Governo e delle Regioni.

Il risultato quindi di tale impostazione è un nuovo “servizio idrico integrato”, svolto di norma da un unico gestore su un “ambito territoriale ottimale” (Ato) definito dalla Regione.

Per quanto concerne la normativa di carattere generale, è da ricordare l’art. 113 del Dlgs. n°267/2000 il TUEL-poi integrato dall’art. 23 bis del Dl. n° 112/2008 trasfuso nella Legge n°133/2008, che definisce il “servizio idrico integrato” quale servizio pubblico locale, con conseguente prevalenza della normativa di carattere generale su quella settoriale in quanto compatibile, e abrogazione di norme particolari contrastanti con quelle  di portata generale.

Da questo spaccato ne discende una fondamentale implicazione: la nozione di servizio idrico integrato, ex art. 4 co I lett. f della Legge Galli,inteso quale «insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue» (L. De Angelis, Sulla nozione di “servizio integrato” con particolare riguardo alla disciplina del settore idrico) funge da presupposto normativo per  il dlgs. n° 152 del 2006 che predilige un modello organizzativo-gestionale a carattere unitario, con conseguenze sul procedimento di determinazione della tariffa.

Invero, sotto il profilo strutturale, la tariffa non ha più natura di tributo bensì di corrispettivo: tale principio di corrispettività è delineato nettamente nell ‘art 154 del dlgs n° 152/2006 .

Mentre dal punto di vista procedimentale, dall’ordito normativo esaminato emerge icto oculi che il procedimento di fissazione della tariffa si configura come una fattispecie a formazione progressiva, per cui le deliberazioni del consiglio di amministrazione dell’ATO anche se tardive, proprio per la connessione genetica-funzionale con quella dell’assemblea generale, si configurano come legittime, in quanto atto idoneo ad incidere, su un piano determinativo, nella fase di formazione e di perfezionamento della tariffa (sul rapporto che lega differenti provvedimenti, vedasi G.Virga, I provvedimenti amministrativi collegati, in http://www.lexitalia.it, n. 6/2005 nonchè la sentenza 12 gennaio 2009, n. 24 il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione di Salerno).

Tuttavia, è bene ricordare che nel processo amministrativo vige un regime di acquisizione della prova attenuato in capo al ricorrente per cui, qualora come spesso accade si ritenesse leso da un atto della P.A. in tale materia, non vigerebbe a suo carico l’onere “della prova”, bensì l’onere “del principio della prova“.

Ne discende pertanto, che nell’esercizio del suo potere discrezionale la P.A., nella prova della non lesività dell’atto non sarà tenuta a dimostrare di essersi attenuta ai canoni di conformità del potere medesimo; altresì sarà sufficiente che fornisca la prova della correttezza del suo agere anche con elementi di carattere presuntivo, purchè caratterizzati dalla congruenza e dalla concretezza con i canoni di ragionevolezza ed attendibilità.

Purtroppo, le cronache ci hanno mostrato spesso come tale impostazione si è configurata pregiudizievole per i cittadini, che in svariate Regioni si sono visti inspiegabilmente aumentare ex post la tariffazione, a volte anche mancando i requisiti di carattere formale quali una delibera del Consiglio di Amministrazione dell’ATO, o la sottoscrizione di un nuovo contratto visto il carattere tariffario, nonchè l’invio della Carta dei Servizi, entrambi necessari per conoscere le regole del “gioco” in cui spesso le ATO  si ergono ad arbitro, dettando e cambiando i criteri senza però che i giocatori possano conoscerle, ed altresì dal punto di vista sostanziale, le motivazioni giuridiche necessarie e giustificative l’incremento stesso.

Con riferimento a quest’ultime, le giustificazioni addotte dai Gestore sono quasi sempre state aleatorie e sibilline, vertendo sulla vetustà degli impianti oppure sulla necessità di recuperare gli investimenti imprevisti che si sono effettuati, posto che quando venne indetta la gara d’appalto per il servizio, la condizione degli impianti era conosciuta o conoscibile dai potenziali gestori.

Orbene, in questa delicata trama si sono registrati due orientamenti contrapposti: dapprima la Corte Cost.le, con la Sent. n. 335 del 2008, alla stregua dei comuni criteri ermeneutici, aveva portato a ritenere che «la tariffa del servizio idrico integrato si configura, in tutte le sue componenti, come corrispettivo di una prestazione commerciale complessa, il quale, ancorché determinato nel suo ammontare in base alla legge, trova fonte non in un atto autoritativo direttamente incidente sul patrimonio dell’utente, bensì nel contratto di utenza».

Da ciò ne discende come logico corollario che un atto autoritativo della P.A., quale ad esempio un aumento della tariffa, deve essere specificatamente contemplato in atti amministrativi idonei a a confermare un riflesso conformativo sui rapporti di utenza ( le tariffe..).

A sostegno di tale impostazione la Corte ha addotto due motivazioni: in primis, l’inestricabile concatenazione tra prestazione e corrispettivo evidenziata, in particolare, dal dato che, a fronte del pagamento della tariffa, l’utente riceve un complesso di prestazioni, afferenti fondamentalmente alla somministrazione della risorsa idrica (ed alla connessa fornitura dei servizi di fognatura e depurazione). Secondariamente, come si ricava agevolmente dalla lettura dei lavori preparatori della “legge Galli”, il legislatore aveva esplicitato come avesse inteso costruire la tariffa in modo da coprire i costi del servizio idrico integrato, prevedendo che «l’utilità particolare che ogni utente ottiene dal servizio dovrà essere pagata per il suo valore economico» e che «la tariffa deve essere espressiva del costo industriale del servizio idrico rappresentato dall’integrazione dei servizi di captazione, adduzione, collettamento e depurazione» (vedasi, in proposito, Atti Camera dei Deputati, XI Legislatura, 6 ottobre 1993, pag. 18599; Atti Camera dei Deputati, XI Legislatura, VIII Commissione permanente, 15 giugno 1993, pagg. 57-58).

A tale rivoluzionaria impostazione si è sovrapposta quella dei vari TAR sopratutto quella del TAR Salerno con la sent. 12.1. 2009, n. 24,  che progressivamente hanno depotenziato la portata ed invertito la rotta di tale pronuncia: infatti, i giudici sono partiti da un presupposto, quello di considerare l’astratta determinazione della tariffa nella convenzione di gestione e nel disciplinare tecnico che vengono stipulati tra affidante Autorità d’Ambito ATO ed affidatario, i gestori del servizio idrico integrato. Per cui, sulla base di tale schema ermeneutico, tale determinazione, non ha alcuna influenza sulle posizioni giuridiche qualificate e differenziate degli utenti laddove essa non venga specificamente contemplata in atti amministrativi idonei a determinare un riflesso conformativo sui rapporti individuali di utenza.

In virtù quindi del suo carattere di corrispettivo consacrato nell’art. 154 co I del Dlgs. n° 152/2006, si è insistito su due punti, per evitare aggravi nei bilanci :

1)  la Corte Cost.le sul fatto che “l’unitarietà della tariffa impedisce […] di ritenere che le sue singole componenti abbiano natura non omogenea, e, conseguentemente, che anche solo una di esse, a differenza delle altre, non abbia natura di corrispettivo contrattuale”. E ciò perché il legislatore, per la remunerazione delle varie componenti del servizio idrico integrato, non ha istituito tariffe distinte, ma ha concepito la tariffa di detto servizio come un tutt’unico.

2) il legislatore, in sede di conversione del d.l. 30 dicembre 2008, n. 208, con l’art. 8-sexies della legge 27 febbraio 2009, n. 13, recante «Disposizioni in materia di servizio idrico integrato», ha disposto, al primo comma, che «gli oneri relativi alle attività di progettazione e di realizzazione o completamento degli impianti di depurazione, nonché quelli relativi ai connessi investimenti, come espressamente individuati e programmati dai piani d’ambito, costituiscono una componente vincolata della tariffa del servizio idrico integrato che concorre alla determinazione del corrispettivo dovuto dall’utente.

Ma emerge pertanto lampantemente, in relazione al secondo punto, come sarà facile gioco delle ATO, in mancanza di interventi mirati, fare leva su di esso unitamente al comma 1, dell’art. 154 (Tariffa del servizio idrico integrato) del Dlgs n. 152 del 3 aprile 2006 “Norme in materia ambientale”, relativamente alla parte dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito”, onde aggirare normativamente l’ostacolo e arginare le proteste legittime dell’utenza, fornendo così una base legale ad aumenti de facto ingiustificati.

Dopo questa approfondita panoramica, ancora una volta si evince come i quesiti referendari in tale materia siano di cruciale importanza, sulla qualità di vita dei cittadini, ma anche sulla scelta ed implementazione di un modello di gestione efficiente ed equo.

Speriamo, per i promotori e per i cittadini nella realizzazione della massima Ghandiana: ” PRIMA TI IGNORANO, POI TI DERIDONO, POI TI COMBATTONO POI VINCI!..

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