Ragionevole durata del processo e autoriforma del sistema: tra Legge Pinto e “Programma Strasburgo”

luglio 15, 2011


Processi lunghi e farraginosi! L’italia sempre più spesso sotto l’occhio del ciclone per la lentezza del suo sistema giustizia, riforme sempre annunciate ma mai realmente perseguite. L’immagine del nostro paese sempre più accostata a nazioni del terzo mondo.

Torino-StrasburgoLo stato di salute del sistema giudiziario italiano può essere sintetizzato dal leit motivgiustizia ritardata, giustizia denegata..” che sempre più spesso riecheggia nelle discussioni e nelle disquisizioni di specialisti del settore, e che recentemente è stata integralmente riportata nel rapporto “Doing Business 2009” della World Bank (Justice delayed is often iustice denied..). A ciò si aggiunga i feroci titoli giornalistici che segnalano come “l’italia peggio del Gabon e della Guinea”, a lanciare un segnale di allarme ancora inascoltato e con ripercussioni oltre che di immagine anche economiche e sociali.

Ma andiamo per ordine inquadrando il problema a carattere “strutturale” sotto i svariati angoli di visuale. In primis, sotto il profilo strettamente economico, ponendo l’attenzione sull’attività in materia della World bank, organismo internazionale cui partecipano ben 183 nazioni, che ha il compito di stilare annualmente un report nel quale oltre a monitorare la situazione economica, fornisce alle imprese un valido supporto ai fini della vantaggiosità degli investimenti. Utilizzando il “parametro della durata media di un procedimento civile per recuperare un credito di natura commerciale a seguito di una controversia“, emerge con schiacciante evidenza lo stato pietoso in cui versa l’Italia. Tra le nazioni europee, mentre la Francia e la Germania occupano rispettivamente il 10° e 9° posto, l’Inghilterra il 24°, la Spagna il 54°,  il nostro paese si attesta solo al 156° posto dopo Angola, Gibuti, Liberia, Afganistan, Guatemala.

Stiamo scivolando verso il baratro? Forse. Tale segnale d’allarme però non è rimasto inascoltato tra gli operatori del settore. Invero, a livello giuridico, la scarsa propensione ed attenzione sul fattore temporale è stata sottolineata con precisione chirurgica nella relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario del 2009 dall’ex Presidente della Cassazione Vincenzo Carbone, il quale ha così argomentato: “il fattore centrale è il tempo: la risorsa più preziosa, che le disfunzioni della giustizia sprecano. Il primo obiettivo è di mettersi al passo con il tempo della vita dei singoli e della collettività, dell’Europa e del mondo”.

Questo allarme non è rimasto certo senza ripercussioni nemmeno nelle istituzioni europee. La Corte europea dei diritti dell’uomo in più occasioni ha sancito che l’Italia “primeggia” tra i 47 paesi aderenti alla CEDU, per la violazione sistematica dell’art. 6 CEDU che garantisce il diritto ad un equo processo. Infatti, stante l’impotenza della Corte, organo giurisdizionale, ad arginare con le sue pronunce il fenomeno, il Consiglio d’Europa ha tentato di far pressione sollecitando l’adozione di un rimedio di natura normativa interno, anche in considerazione del disposto dell’arte 13 CEDU sul diritto a un ricorso effettivo (…”Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali”), da cui è nata l’adozione della legge 24 marzo 2001 n. 89, meglio nota come LEGGE PINTO. Orbene, in tale impianto normativo, la giurisprudenza formatasi in seno alla Corte dei Conti ha stabilito che l’arco temporale che fa scattare il diritto all’indennizzo è l’aver superato i tre anni per il primo grado.

Ma il rimedio ha funzionato? Le cifre sono impietose ed intollerabili nello stesso tempo. Infatti tale meccanismo ha prodotto costi assurdi a carico dello Stato, se si considera che per il solo periodo 2001-2006 l’esborso per indennizzi è stato pari a 41,5 milioni di euro per schizzare a 267 milioni nel 2009! Ma oltre il danno anche la beffa. Sottolineano oltre al Presidente Carbone anche alcuni presidenti di Corti di Appello, il fenomeno della “legge Pinto sulla legge Pinto”, che si sostanzia nella richiesta di indennizzo per il primo grado nonchè per il secondo in relazione al ritardo del primo grado. Una applicazione della legge al quadrato, che potrebbe diventare in scenari non molto lontani al cubo se dovesse coinvolgere anche il terzo grado, quello innanzi la Cassazione.

Esaminati gli aspetti economico-giuridici, separatamente, è utile accorpare le due voci è valutare le ricadute sul sistema economico e sociale del paese. Tale debito giudiziario infatti, si sostanzia in un debito pubblico nascosto che ha effetti deleteri sullo sviluppo economico e per tale via sulla qualità della vita dei cittadini. Bisogna distinguere ben tre voci di danno generati dagli indennizzi dalla legge Pinto: un danno emergente, un lucro cessante e altresì la perdità di chance.

Con riferimento al danno emergente è ovvio che il pagamento degli indennizzi grava sulla collettività, trasformandosi in una voce strutturale delle passività del BILANCIO, posto che lo Stato deve accantonare circa 500 milioni di euro l’anno per coprire il rischio di possibili condanne ex legge Pinto. Cifra abnorme, che se dovesse sforare i 5oo milioni di euro potrebbe condurre all’insolvenza, in assenza di una repentina inversione di tendenza.

Per quanto concerne invece il lucro cessante, la giustizia lumaca produce danni pari a 2,2 miliardi di euro l’anno, a causa dei mancati guadagni delle nostre imprese spesso causati anche dai ritardi nei recuperi crediti. Ma tale stima sarebbe certamente più alta se affiancata dalla voce della Perdita di chance, che indica la scarsa propensione all’investimento di matrice straniera.

Come se non bastasse, con l’entrata in vigore della legge in questione si è anche diffusa tra i giudicanti la “sindrome da art. 5”, originata dalla legge 89/2001: il timore di procedimenti disciplinari sopratutto in materia contabile da parte della Corte dei Conti, per la rivalsa economica per danno erariale ha contagiato i giudici più attenti, con conseguente mancata applicazione dello stesso. Fortunatamente poi è intervenuta una sentenza della Corte stessa, reg. Sicilia, del 2.3.2009  la n. 577/09 ha riportare un pò di serenità. Infatti l’art. 5 si configura come una spada di Damocle eccessivamente punitiva per i magistrati che assieme ai cancellieri si suddividono le responsabilità, l’uno quale “capo della giurisdizione” l’altro quale “capo dell’amministrazione”. Purtroppo, troppo spesso non si pone la dovuta attenzione alla circostanza che con tale meccanismo invece graverebbe in maniera organica ed esclusiva solo sui giudicanti, il peso di una disfunzione che è a carattere strutturale, quindi del sistema, e che interessa tanto i dirigenti degli uffici giudiziari, i presidenti di sezione, quanto quelli amministrativi, i cancellieri. Ci sono quindi due esigenze di carattere costituzionale da conciliare: da un lato, l’indipendenza e l’autonomia del giudice sancita nell’art. 104 cost., dall’altra, il buon andamento e l’imparzialità della p.a. ex art. 97 cost., tra cui rientra il dovere delle Stato di organizzare il sistema giudiziario in maniera efficiente garantendo l’effettività dell’esercizio del diritto di difesa ex art. 24 cost, con un processo rispettoso del canone ex art. 111. cost, ovvero quello della durata ragionevole.

Sulla scia di queste premesse, pertanto emerge icto oculi che il vizio di fondo del meccanismo ex legge Pinto, sta nell’affrontare il fenomeno solo dal punto di vista statico e non anche dinamico e strutturale, come sarebbe necessario da una lettura costituzionalmente orientata degli art.3, 24, 97,111 cost.: si limita di fatto a prevedere esborsi economici per lo sforare dei tempi ragionevoli del processo, in questo aspetto è miope, quando invece dovrebbe essere stato presbite, ovvero guardare al futuro, attuando meccanismi atti a disincentivare i ritardi e stimolare l’efficienza.

Ma spesso si fa di necessità virtù, e così a Torino, nel 2001 per ovviare a tali incongruenze si decide di seguire la via dell’autoriforma, con il “Progetto Strasburgo”, programma pilota a cui è seguito a livello europeo il Centre Saturn. Il programma Strasburgo nei fatti è il primo case management pilota, che ha come mission lo snellimento dell’arretrato giudiziario e contemporaneamente una accelerazione della trattazione delle controversie civili. Il progetto si articola in varie fasi: dapprima un censimento delle cause, a cui segue l’emanazione di circolari da parte del capo dell’ufficio giudiziario, il Presidente di sezione, con una serie di raccomandazioni e suggerimenti per i giudici. L’dea guida è quella di considerare le cause di durata triennale quali violazioni della CEDU, nello specifico del canone del délai raisonable consacrato nell’art. 6. A queste misure poi sarebbero seguiti report e monitoraggi semestrali.

La ratio quindi è quella di conciliare nel rispetto del principio dell’autonomia e dell’indipendenza, garantito in Costituzione dall’art. 104 co. I ad ogni singolo giudice, prassi costanti e condivise tra gli operatori del settore, giudici, cancellieri e avvocati, perseguendo in tal modo obiettivi di efficienza e di produttività.

Tale mirabile sforzo infatti è stato notato a livello europeo ben prima dell’adozione della “direttiva per la gestione dei tempi della giustizia”, tanto che il decalogo torinese è stato considerato dal Groupe de pilotage “SATURN”, come una sorta di direttiva della CEPJ (Commission Europe’en Pour l’Efficacite’ de la Justice ) ante litteram.

La vicenda sta a dimostrare, con tutta l’evidenza dei dati, che i grandiosi progetti di riforma spesso sono solo gusci vuoti o foglie di fico, nei quali si annidano o leggine con benefici settoriali o personali, o il gattopardiano intento di “cambiare tutto per non cambiare niente..” Basterebbe cogliere i rilievi degli operatori del settore, cooptare prassi virtuose e trasformale in leggi di sistema, recepire le indicazioni degli osservatori europei e istituzionali.

Invero assistiamo da anni a dibattiti vuoti ed autoreferenziali da parte della classe politica, sempre più miope per le ricadute economiche e sociali, ed impreparata e spesso disinteressata alle sorti del sistema paese, come la “malagiustizia” sta a testimoniare con tutta la sua gravità.

 I gridi di allarme sono stati molti e di autorevoli fonti. Ma non c’è peggior sordo di chi non vuol sentire…

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